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La Laïcité et la commune IV. L'école privée

Écrit par conte. Publié dans Dans la commune

Les communes sont tenues de financer les écoles privées confessionnelles ayant passé un contrat d’association avec l’État. Elles prennent en charge les dépenses de fonctionnement matériel dont le montant est calculé sur la base des besoins d’un élève de l’enseignement public. Les subventions d’investissement sont interdites. Mais, depuis 1986, les communes volontaires peuvent garantir les emprunts des établissements en matière d’investissement. L’article 89 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales d’août 2004, qui rend obligatoire la participation des communes aux frais de scolarisation des élèves fréquentant hors de leur territoire des écoles privées, est fortement contesté.

Quel est le statut des établissements universitaires privés ? 

Un accord signé entre la République française et le Saint Siège sur "la reconnaissance des grades et diplômes dans l'enseignement supérieur" remet en cause les principes laïques. La Ligue de l'enseignement et la Ligue des droits de l'Homme ont déposé un recours commun contre cet accord. Pourquoi ?

Les établissements d'enseignement supérieur privés sont régis par l'article L 731 du Code de l'Education. Il existe des instituts catholiques à Paris, Lille, Lyon, Toulouse et Angers (qui a essaimé à La Roche-sur-Yon en 1990). Contrairement à la loi (Article 4 de la Loi du 18 mars 1880), ces instituts utilisent la dénomination "universités catholiques". Il existe également des facultés de théologie protestante à Paris, Montpellier, Vaux-sur-Seine et Aix-en-Provence. Par ailleurs, dans le cadre du droit local, les facultés de théologie protestante et de théologie catholique sont intégrées dans l'Université publique de Strasbourg.

Le 18 décembre 2008 un accord sur "la reconnaissance des grades et diplômes dans l'enseignement supérieur" a été signé par Bernard Kouchner, Ministre des affaires étrangères et européennes, et Dominique Mamberti, secrétaire au Saint Siège pour les relations avec les Etats. Voici le Texte de l'accord. Un décret du 16 avril 2009 en porte publication. Cet accord pose une série de problèmes: il met fin au monopole de la collation des grades; il remet en cause la laïcité de la République; il n'a pas été validé par le Parlement. Il doit par ailleurs être examiné dans le cadre du processus de Bologne sur la reconnaissance mutuelle des diplômes en Europe.

Inadmissible pour trois motifs

La Loi du 18 mars 1880 affirme dans son Article 1 "Les examens et épreuves pratiques qui déterminent la collation des grades ne peuvent être subis que devant les facultés de l'État" et dans son article 5 "Les titres ou grades universitaires ne peuvent être attribués qu'aux personnes qui les ont obtenus après les examens ou concours réglementaires subis devant les professeurs ou jurys de l'État". Ce principe du monopole de la collation des grades est inscrit dans l'article 613-1 du Code de l'Education et a été réaffirmé par un avis du Conseil d'Etat en 1984. Or, selon les Accords en question, les titres et grades délivrés par les établissements privés supérieurs catholiques seraient reconnus par l'Etat. On peut se demander dans quelle mesure ces dispositions pourront être utilisées par les établissements catholiques de formation pour éviter de se rattacher à une Université.

La laïcité de la République est également mise à l'épreuve. Dans son principe même de non reconnaissance des cultes affirmé dans la Loi de séparation des Eglises et de l'Etat de 1905, décliné dans la laïcité de l'enseignement public selon le Titre IV du Code de l'Education. On voit mal comment la République française pourrait reconnaître la validité de "diplômes ecclésiastiques" portant sur des disciplines telles que la théologie ou le droit canonique. Les termes même de "diplômes ecclésiastiques" ravalant au rang de "matières profanes" toutes les autres disciplines.

Enfin, l’article 53 de notre Constitution est très clair "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi". Un simple décret de publication, tel que celui du 16 avril, ne saurait escamoter le passage impératif devant le Parlement. La consultation du Haut conseil de l'éducation, du Conseil supérieur de l'éducation et du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche semble également s'imposer.

Cet accord contrevient donc manifestement à plusieurs dispositions fondamentales du droit français. Il a suscité une levée de boucliers. Un passage de la lettre ouverte de la Conférence des présidents d'Université (CPU) au Président de la République a fait sensation. Les organisations laïques ont émis de nombreuses protestations et préparent des recours auprès du Conseil d'Etat. Le "Comité 1905 du Var" a été le premier à le faire, en y associant une pétition sur son blog . Plusieurs autres recours ont été déposés, par la Fédération nationale de la Libre Pensée, le Collectif pour la promotion de la laïcité, les membres du groupe socialiste du Sénat avec un argumentaire juridique. Le 19 mai, un groupe de sept députés a déposé une proposition de loi "tendant à promouvoir la laïcité et à sauvegarder le monopole de la collation des grades universitaires". La Ligue de l'enseignement et la Ligue des droits de l'Homme ont déposé un recours commun. Tous les recours auprès du Conseil d'Etat ont été rejettés par un arrêt du 19 avril 2009, analysé sur l'édition "Laïcité" animée sur Mediapart par la Ligue de l'enseignement. Yvon Collin, président du groupe RDSE (Rassemblement démocratique social et européen) qui regroupe principalement des radicaux de gauche, avait également dénoncé cet accord. Et de nombreuses voix catholiques ne sont pas en reste, telle la revue Golias.

Le processus de Bologne

Toutefois la dénonciation légitime de cet accord doit s'accompagner d'une réflexion plus globale. En 1999 une conférence à Bologne (Italie), suivie d'une déclaration commune de 29 pays européens, a lancé le processus de Bologne visant à assurer la cohérence en Europe des systèmes universitaires nationaux. Ce processus s'est élargi à l'ensemble des 47 pays de l'Europe continentale. Il vise à créer un Espace européen de l’enseignement supérieur d’ici 2010. Le Saint Siège est partie prenante de ce processus. On ne saurait ignorer cette dimension, devenue fondamentale.

Est-il vrai que la commune n'a aucune compétence pour l'école privée ?

La commune n’a aucune compétence pour la création et l’implantation d’écoles privées. La commune n’a pas le droit de financer : les frais de grosses réparations des immeubles, les travaux et acquisitions constituant un investissement et visant à l’accroissement du patrimoine de l’école, l’achat ou la location des immeubles.

Pour les écoles privées la commune n’a aucune compétence, le contrat simple ou d’association est signé avec l’Etat.

Mais, préalablement, la commune siège d’une école privée est obligatoirement consultée pour avis sans pouvoir s’opposer à la passation d’un contrat sauf pour des motifs de sécurité ou de salubrité.

Si l'Etat et les collectivités locales sont tenus, en vertu de la Constitution, d'organiser et donc de financer un service public de l'enseignement, ils ne sont tenus d'aucune obligation constitutionnelle de financement à l'égard des établissements privés.
Les conditions dans lesquelles une aide de l'Etat et des collectivités aux établissements privés peut être dispensée, sont fixées limitativement par le législateur, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat dans un arrêt FCPE : "Il résulte de l'ensemble des dispositions de la loi du 31 décembre 1959, éclairées par les travaux préparatoires que le législateur a entendu définir limitativement les conditions dans lesquelles les fonds pourraient être utilisés au bénéfice des écoles privées" (Conseil d’Etat 24 mai 1963).
La loi Goblet du 30 octobre 1886 interdit tous les financements publics à des écoles privées. Depuis 1891 le Conseil d’Etat rappelle ce principe : « …cette prohibition résulte de l’esprit de la législation privée actuelle et de toutes les dispositions de la loi de 1886 ; elle résulte aussi, et très explicitement, des discussions qui ont lieu au Parlement… Le Parlement marquait ainsi sa volonté bien arrêtée de ne pas permettre aux communes mêmes de subventionner des écoles privées ; il ne voulait pas qu’une partie des ressources communales servit à l’entretien des écoles ; il voulait que toutes fussent réservées pour l’enseignement public, qu’il entendait constituer de manière que les communes n’eussent plus besoin de recourir à ’enseignement privé pour assurer aux enfants les bienfaits de l’instruction… ». Ce principe d’interdiction est constamment rappelé par le Conseil d’Etat depuis l’adoption de la loi dite Debré du 31 décembre 1959 qui régit les rapports entre l’Etat et les établissements d’enseignement privés, en particulier en 1963 :« … le législateur a entendu définir limitativement les conditions dans lesquelles des fonds publics pourraient, par dérogation à la loi du 30 octobre 1886 qui demeure en vigueur… qu’il s’ensuit qu’en l’absence de disposition expresse»

Tous les financements publics fonctionnement et investissement pour les écoles privées sont interdits sauf disposition législative expresse. Les locaux des écoles privées appartiennent à des congrégations, des associations diocésaines ou autres ou des personnes de droit privé.

En application de la loi Debré, la municipalité supportera un forfait par élève correspondant à des charges de fonctionnement obligatoires pour les élèves du primaire qui résident sur son territoire et qui fréquentent une école privée sous contrat d’association dans la commune.
L’article 89 de la loi 2004-809 du 13 aout 2004 prévoit même ce financement pour une scolarisation dans une école privée sous contrat d’association hors de sa commune de résidence. Le texte d’application de cette disposition très contestée fait l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat de la part d’organisations et de collectivités dont l’association des maires ruraux.

Pour les écoles privées sous contrat simple et les classes préélémentaires quel que soit le contrat du fait qu’elles sont hors scolarité obligatoire il n’y a aucune obligation de financement. Mais une allocation par élève peut être versée avec accord de la commune siège de l’école.

Dans quelles conditions une école privée peut-elle passer contrat avec l'Etat?

La commune n’est pas signataire du contrat, elle est sollicitée pour avis préalable ; Le contrat doit être signé avant le 31 mars pour s’appliquer à la rentrée scolaire suivante.

Pour le contrat d’association, l’article L 442-5 du code de l'éducation dispose que : "Les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré peuvent demander à passer avec l'Etat un contrat d'association à l'enseignement public, s'ils répondent à un besoin scolaire reconnu qui doit être apprécié en fonction des principes énoncés aux articles L 141-2, L 151-1 et L 442-1.
Le contrat d'association peut porter sur une partie ou sur la totalité des classes de l'établissement. Dans les classes faisant l'objet du contrat, l'enseignement est dispensé selon les règles et programmes de l'enseignement public…...
Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.
Les établissements organisent librement toutes les activités extérieures au secteur sous contrat".

Pour le contrat simple, l'article L 442-12 dispose de son côté que : "Les établissements d'enseignement privés du premier degré peuvent passer avec l'Etat un contrat simple suivant lequel les maîtres agréés reçoivent de l'Etat leur rémunération qui est déterminée compte tenu notamment de leurs diplômes et des rémunérations en vigueur dans l'enseignement public.
Le contrat simple porte sur une partie ou sur la totalité des classes des établissements. Il entraîne le contrôle pédagogique et le contrôle financier de l'Etat.
Peuvent bénéficier d'un contrat simple les établissements justifiant des seules conditions suivantes : durée de fonctionnement, qualification des maîtres, nombre d'élèves, salubrité des locaux scolaires. Ces conditions sont précisées par décret.
Les communes peuvent participer dans les conditions qui sont déterminées par décret aux dépenses des établissements privés qui bénéficient d'un contrat simple.…".

Pourquoi le principe de parité est-il utilisé abusivement ?

La décision du Conseil Constitutionnel en date du 23 novembre 1977 réaffirme le principe selon lequel l'Etat est tenu d'assurer un enseignement public, gratuit et laïque à tous les degrés.

Cette décision est rédigée comme suit : "Considérant que l'affirmation par le même Préambule de la Constitution de 1946 que "l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat", ne saurait exclure l'existence de l'enseignement privé, non plus que l'octroi d'une aide de l'Etat à cet enseignement dans les conditions définies par la loi" (Décision n°77-87 DC).
Cependant, alors que le financement de l'enseignement public est une obligation constitutionnelle, le financement des établissements privés ne s’exerce que dans les conditions définies par la loi et ce, en vertu de l’article 34 de la Constitution qui dispose que le législateur est compétent pour fixer les règles fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice de libertés publiques.

A propos de l’organisation par le législateur de ce financement, le Conseil Constitutionnel a donc été amené à préciser que : "le législateur peut prévoir l’octroi d’une aide des collectivités publiques aux établissements d’enseignement privés selon la nature et l’importance de leur contribution à l’accomplissement des missions d’enseignement ; que si le principe de libre administration des collectivités locales a valeur constitutionnelle, les dispositions que le législateur édicte ne sauraient conduire à ce que les conditions essentielles d’application d’une loi relative à l’exercice de la liberté d’enseignement dépendent de décisions des collectivités territoriales et ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l’ensemble du territoire ; que les aides allouées doivent, pour être conformes aux principes d’égalité et de liberté, obéir à des critères objectifs ; qu’il incombe au législateur, en vertu de l’article 34 de la Constitution, de définir les conditions de mise en œuvre de ces dispositions et principes à valeur constitutionnelle ; qu’il doit notamment prévoir les garanties nécessaires pour prémunir les établissements d’enseignement public contre des ruptures d’égalité à leur détriment au regard des obligations particulières que ces établissements assument" (DC n° 93-329 – 13 janvier 1994, AJDA 20 février 1994, p. 132). Cf. supra les obligations spécifiques de la loi de finances pour 1985.

Quelles sont les modalités de financement des classes sous contrat ?

La loi DEBRE aujourd'hui codifiée aux articles L 442-5 et L 442-12 précités du code de l'éducation, a réglé la question des subventions aux établissements d'enseignement privé sous contrat en mettant en place un régime distinct selon que l'on a affaire à des établissements placés sous contrat simple ou sous contrat d'association.

Pour des classes privées sous contrat simple, l’article L 442-12 précité prévoit que : "Les communes peuvent participer dans les conditions qui sont déterminées par décret aux dépenses des établissements privés qui bénéficient d'un contrat simple".
Dans son article 7, le décret n° 60-390 du 22 avril 1960 relatif au contrat simple passé avec l’Etat par les établissements d’enseignement privés, en sa rédaction issue du décret n°85-728 du 12 juillet 1985, dispose :"Les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat simple peuvent être prises en charge par les communes dans les conditions fixées par convention passée entre la collectivité et l'établissement intéressé.
En aucun cas, les avantages consentis par les collectivités publiques dans le domaine du fonctionnement matériel des classes sous contrat simple ne peuvent être proportionnellement supérieurs à ceux consentis par les mêmes collectivités et dans le même domaine aux classes des établissements d'enseignement publics correspondants du même ressort territorial".
Ainsi pour les établissements ayant passé avec l’Etat un contrat simple, la prise en charge de leurs dépenses de fonctionnement doit être considérée comme facultative. Elle s’effectue selon les termes fixés par la convention conclue entre la collectivité siège et l’établissement concerné.

Pour des établissements ayant passé avec l’Etat un contrat d’association, l'article 4 de la loi du 31 décembre 1959 aujourd'hui codifié à l'article L 442-5 du code de l'éducation prévoit que :"les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public".

Le décret n° 60-389 du 22 avril 1960 relatif au contrat d’association à l’enseignement public par l’établissement d’enseignement privé, pris pour l’application de ces dispositions, modifié par décret n°85-728 du 12 juillet 1985 précise encore aujourd’hui que : "En ce qui concerne les classes élémentaires, la commune siège de l'établissement est tenue d'assumer, pour les élèves domiciliés dans la commune et dans les mêmes conditions que pour les classes élémentaires publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, sous réserve des charges afférentes aux personnels enseignants rémunérés directement par l'Etat. (…).
En ce qui concerne les classes maternelles ou enfantines, la commune siège de l'établissement, si elle a donné son accord à la conclusion du contrat, est tenue d'assumer, pour les élèves domiciliés dans la commune et dans les mêmes conditions que pour les classes maternelles ou enfantines publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, sous réserve des charges afférentes aux personnels enseignants rémunérés directement par l'Etat".

Les dispositions pour les classes élémentaires sont-elles semblables ?

Il résulte de ces dispositions que deux dispositifs différents sont mis en œuvre, selon que l'on a affaire à des classes maternelles et infantiles ou à des classes élémentaires.

Pour les classes élémentaires, le principe est donc que la commune siège de l’établissement privé est dans l'obligation d'assumer les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, dans les mêmes conditions que pour les classes élémentaires publiques
Dans diverses décisions, les juridictions administratives ont été amenées à se prononcer sur la notion de dépenses de fonctionnement, jugeant à titre d’exemple que les fournitures scolaires n'ont pas le caractère de telles dépenses (TA NANTES, 15 décembre 1998, mentionné aux Tables du Recueil).
Il a jugé encore que la subvention accordée à une école primaire privée pour la construction d’un gymnase, constituait une dépense d’investissement ne pouvant être prise en charge par un conseil municipal (CE 14 avril 1999, Ville de DÔLE, Req. n°134.082).

Pour les classes préélémentaires les dépenses de fonctionnement des classes maternelles et infantiles ne sont dues par les communes que si un accord en ce sens est intervenu entre la collectivité siège et l’établissement en cause :
"Considérant que le deuxième alinéa de l'article 7 du décret n° 60-389 du 22 avril 1960, relatif au contrat d'association à l'enseignement public passé par les établissements d'enseignement privés, dispose, dans sa rédaction issue de l'article 2 du décret n° 85-728 du 12 juillet 1985 : "En ce qui concerne les classes maternelles ou enfantines, la commune siège de l'établissement, si elle a donné son accord à la conclusion du contrat est tenue d'assumer, pour les élèves domiciliés dans la commune et dans les mêmes conditions que pour les classes maternelles ou enfantines publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat (...)" ; qu'il est constant que la ville de SAINT-NAZAIRE n'a donné, ni lors de sa conclusion, ni ultérieurement, son accord au contrat d'association signé par le préfet de LOIRE-ATLANTIQUE et l'école Saint-Joseph de SAINT-MARC-SUR-MER, en tant que ce contrat concerne la classe maternelle de cet établissement ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION AMICALE DE BIENFAISANCE DES ECOLES LIBRES DE SAINT-MARC-SUR-MER n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande d'annulation de l'avis émis le 24 août 1992 par la Chambre régionale des comptes des Pays de Loire, selon lequel les dépenses de fonctionnement de la classe maternelle de l'école Saint-Joseph de SAINT-MARC-SUR-MER ne constituent pas une dépense obligatoire pour la ville de SAINT-NAZAIRE" (CE 25 juin 1999, Association amicale de bienfaisance des écoles libres de ST MARC SUR MER, Req. n° 154.589).

Lorsqu’un tel accord est intervenu, en l’absence d’indication contraire du décret, les dépenses prises en charge par la commune sont les mêmes que celles devant être prises en charges par les communes au titre des classes élémentaires. Il a été jugé, par exemple, que les charges afférentes au logement des instituteurs ne constituent pas des dépenses de fonctionnement matériel des classes maternelles (CE 20 mai 1994, Préfet du CALVADOS, Rec. 250).

Financement des élèves fréquentant hors commune une école privée

Le TA de Poitiers dans une audience du 29 juin 2006 suite à la requête, enregistrée le 12 mai 2005 (donc avant la circulaire du 2 décembre 2005) sous le n° 0501238, présentée pour l'association d'éducation populaire Notre Dame de la Chaume, dont le siège est rue de la Chaume BP 12 à Vouillé (86190) qui demande :
« 1°) d’annuler la décision en date du 14 mars 2005 par laquelle l’inspecteur d’académie de la Vienne a refusé de fixer la participation financière de la commune de Cissé pour les élèves de cette commune qu’elle reçoit dans son école ;

2°) d’enjoindre au préfet de la région Poitou-Charentes, préfet de la Vienne, de fixer la participation financière de la commune de Cissé aux dépenses de fonctionnement de l’école primaire Notre Dame de la Chaume ;… »

Le TA mentionne : « Considérant que, dans ces conditions, l’inspecteur d’académie a pu légalement répondre qu’en l’absence de décret d’application l’article L. 212-8 n’est pas directement applicable entre une commune et une école privée ; que cette réponse, qui se borne à exposer l’état du droit, ne présente pas le caractère d’une décision susceptible de recours ; que, par suite, l'association d'éducation populaire Notre Dame de la Chaume n’est pas recevable à en demander l’annulation … »